Autoritäre Stellschrauben: Die reale Macht des AfD-Landtagspräsidenten

Erstmals stellt die AfD einen Landtagspräsidenten. Tobias Rausch könnte seine Befugnisse für parteipolitische Zwecke missbrauchen und so einen autoritären Umbau in Sachsen-Anhalt begünstigen.

Dieser Beitrag ist im Rahmen einer Recherchekooperation mit dem Verfassungsblog entstanden. Co-Autor ist Janos Richter, Redakteur und wissenschaftlicher Mitarbeiter beim Verfassungsblog. Er hat Rechtswissenschaften in Leipzig studiert.

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Selten hat das Amt eines Landtagspräsidenten so viel Aufmerksamkeit erhalten wie derzeit in Sachsen-Anhalt. Am 6. Oktober konstituierte sich dort der neu gewählte Landtag. Mit Tobias Rausch stellt die AfD erstmals in der Geschichte der Bundesrepublik einen Landtagspräsidenten. Mit Hans-Thomas Tillschneider konnte sie sogar noch einen weiteren Abgeordneten aus ihren Reihen im Präsidium platzieren.

Seit der Wahl diskutiert die Öffentlichkeit vor allem darüber, woher die AfD-Kandidaten in den jeweils geheimen Wahlen ihre Stimmen erhalten haben. Rausch erhielt 48 Stimmen. Da die AfD 39 und das BSW fünf Abgeordnete stellen, müssen mindestens vier Stimmen aus den übrigen Fraktionen gekommen sein. Das BSW hatte zuvor angekündigt, Rausch zu unterstützen. Tillschneider erhielt 44 Stimmen; für ihn haben damit mindestens fünf Abgeordnete außerhalb der AfD gestimmt. Wer das war, lässt sich nicht feststellen, da die Wahl geheim war.

Über die Herkunft der Stimmen hinaus stellt sich die Frage, welche Folgen Rauschs Wahl an die Spitze des Landtags haben könnte. Ein Landtagspräsident der AfD allein wird den Landtag und das Land nicht ins Autoritäre kippen. Aber ganz machtlos ist er nicht: Durch eine parteiliche Amtsführung und den Missbrauch seiner Befugnisse kann er einen schrittweisen autoritären Umbau begünstigen.

Der autoritäre Umbau ist kein Fackelmarsch

Wer auf einen Fackelmarsch durch das Brandenburger Tor wartet, könnte die schrittweise Aushöhlung demokratischer Institutionen übersehen. Eine autoritäre Herrschaft verfestigt sich heute eher durch viele einzelne Eingriffe in Verfahren, Personalentscheidungen und öffentliche Debatten. Die Beispiele Ungarn und Polen zeigen, wie gewählte Regierungen einerseits die Gewaltenteilung schwächen und andererseits ihre Macht institutionell absichern können.

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Der ungarische rechte Intellektuelle Márton Békés beschreibt in seinem Buch „Nationaler Block“, wie das damalige Regierungslager um Viktor Orbán seine politische Macht durch kulturelle Hegemonie absicherte. Der Aufbau gesellschaftlicher, politischer und kultureller Hegemonie gehört zum strategischen Repertoire der radikalen Rechten.

Ein weiterer Hebel ist das Recht selbst: Es lässt sich umdeuten, verändern und so einsetzen, dass demokratische Kontrollmechanismen geschwächt werden. Kim Lane Scheppele bezeichnet das als autocratic legalism. In diesem Sinne könnte das Amt des Landtagspräsidenten eine von vielen Stellschrauben sein, mit denen die AfD in Sachsen-Anhalt die Grenzen des politisch Machbaren austestet und langfristig verschiebt: das Hinterzimmer im autoritären Labor.

Nur scheinbar ein rein technisches Amt

Politisch scheint das Amt des Parlamentspräsidenten zunächst wenig interessant zu sein. Dabei vertritt er das Parlament nach außen und ist dessen oberster Repräsentant. Sein politischer Spielraum scheint dennoch begrenzt: Der Parlamentspräsident soll unparteiisch sein, die Sitzungen des Parlaments leiten, nicht führen, und für geregelte Abläufe sorgen. Eine überparteiliche Aufgabe, in der für Parteipolitik kein Platz zu sein scheint. Außer, man nimmt sich diesen Platz einfach. Denn dann wird dieser Posten plötzlich doch ziemlich interessant: Wer als Repräsentant des gesamten Parlaments auftritt, kann parteipolitischen Botschaften staatliche Autorität verleihen – und über seine Amtsbefugnisse die parlamentarische Arbeit beeinflussen.

Nachdem Tobias Rausch am 6. Oktober gewählt wurde, hielt er eine Rede, in der er versprach, sein Amt fair und gewissenhaft auszufüllen. „Ich werde dieses Amt nicht als Präsident einer Fraktion führen, sondern ich werde es als Präsident des gesamten Landtags von Sachsen-Anhalt führen. Diesem Anspruch möchte ich gerecht werden“, so Rausch in seiner Antrittsrede. Nachdem Rausch verkündet hat, die Sitzungen so gestalten zu wollen, dass er sie mit seinem AfD-Kollegen Tillschneider alleine leiten könne und ohne den Landtagsvizepräsidenten der CDU, kann man an dieser Aussage zweifeln.

Der erste Fall

Drei Tage später gab es bereits Anlass, an dieser Selbstverpflichtung zu zweifeln. Am 9. Oktober blockierten Demonstrierende Tillschneider den Weg zur Synagoge in Halle (Saale), wo er als Landtagsvizepräsident Rausch vertreten und an einer Gedenkveranstaltung teilnehmen sollte. Die Landtagsfraktion der AfD veröffentlichte dazu eine Pressemitteilung. Auch die Pressestelle des Landtags verbreitete eine nahezu identische Mitteilung, eingerahmt als Erklärung Rauschs.

Vergleicht man beide Pressemeldungen, sieht man, dass der wesentliche inhaltliche Unterschied in der Beschreibung des von Tillschneider mitgebrachten Blumenschmucks besteht: Aus den „Blumengestecken“ der AfD werden die vom Landtag bestellten „Kränze“. Die Bewertung der Situation vor Ort bleibt jedoch identisch. Beide Meldungen nennen die Demonstrierenden „linke Studenten“ und beschreiben ihr Auftreten als „pöbelhaft“ und erklären die Antisemitismusvorwürfe gegen Tillschneider für „wahrheitswidrig“, ohne das näher zu begründen. Die Pressestelle des Landtags verbreitet damit eindeutig die Perspektive der AfD, ohne auch nur ansatzweise eine eigene Einordnung vorzunehmen. So ist etwa in beiden Pressemeldungen von einem Amoklauf die Rede; die antisemitische Tatmotivation bleibt hingegen unerwähnt. Dabei galt der Anschlag von Halle am 9. Oktober 2019 gezielt jüdischen Menschen in der Synagoge. Die Ähnlichkeit der Texte beweist für sich genommen keinen autoritären Umbau. Sie zeigt aber, wie leicht die Grenze zwischen Partei- und Parlamentskommunikation verschwimmen kann – und wie institutionelle Ressourcen der parteipolitischen Selbstdarstellung dienen können. Es liegt nahe, dass dieses Vorgehen gegen die Neutralitätspflicht staatlicher Amtsträger*innen verstößt (diesen Vorwurf hat die CDU Sachsen-Anhalt auch bereits erhoben).

Zwei Ämter mit widerstreitenden Aufträgen

Die Sorge vor einer parteipolitischen Vereinnahmung ergibt sich nicht einfach aus dem Umstand, dass die AfD nun an der Spitze eines Länderparlaments steht. Speziell Tobias Rausch ist eine heikle Personalie: Als parlamentarischer Geschäftsführer war er an der Organisation der Fraktionsarbeit und an Verhandlungen mit anderen Fraktionen in führender Rolle beteiligt. Außerdem gehört er dem AfD-Landesvorstand an und ist Generalsekretär des Landesverbands. Damit hat er eine zentrale Position in der politischen, strategischen und organisatorischen Führung der Partei. Abgeordnete anderer Fraktionen beschreiben ihn als Wortführer der AfD in nichtöffentlichen Sitzungen des Ältestenrats.

Die Doppelrolle ist nicht automatisch ein Rechtsverstoß, begründet aber einen strukturellen Interessenkonflikt: Während Rausch als Generalsekretär für den Erfolg seiner Partei arbeitet, muss er als Landtagspräsident die Rechte des gesamten Parlaments wahren und die Verhandlungen „gerecht und unparteiisch“ leiten, wie es in der Geschäftsordnung heißt. Dazu gehört, die Rechte anderer Fraktionen auch dann zu schützen, wenn das den Interessen der AfD entgegensteht.

Sollte Ulrich Siegmund Ministerpräsident werden, könnte Rausch als zentraler Stratege der Landespartei die Regierungspolitik mitprägen und bei der Suche nach parlamentarischen Mehrheiten eine wichtige Rolle spielen. Zugleich würde er dem Parlament vorstehen, das diese Regierung kontrollieren soll. Gerade bei einer Regierung mit wechselnden Mehrheiten – was die AfD inzwischen offen anstrebt – könnte die Doppelrolle politisch besonders heikel werden.

Vielfältige Möglichkeiten

Was der Landtagspräsident darf, haben Jelena von Achenbach und Max Steinbeis für Thüringen schon einmal aufgeschrieben. Viele dieser Befugnisse bestehen auch in Sachsen-Anhalt, allerdings mit landesspezifischen Grenzen. Das Grundlegende regelt die Landesverfassung. So beruft der Landtagspräsident den Landtag ein (Art. 45 Abs. 1 Satz 1 Verf ST), der Präsident oder die Vizepräsident*innen leiten nach Maßgabe der Geschäftsordnung die Sitzungen des Landtags (Art. 49 Abs. 2 Verf ST) und der Präsident hat das Hausrecht und die Polizeigewalt in den Gebäuden des Landtags inne (Art. 49 Abs. 2 Satz 2 Verf ST). Der Landtagspräsident leitet außerdem die Landtagsverwaltung, stellt ihre Mitarbeiter*innen ein und entlässt sie im Rahmen der gesetzlichen Vorgaben (Art. 49 Abs. 3 Verf ST). Er fertigt die verfassungsmäßig beschlossenen Gesetze aus (Art. 82 Abs. 1 Verf ST); Durchsuchungen und Beschlagnahmen in den Räumen des Landtags bedürfen seiner Zustimmung (Art. 59 Abs. 2 Verf ST). Diese Befugnisse eröffnen zwar Einflussmöglichkeiten, ermöglichen aber keine freie Verfügung über das Parlament. Die Ausfertigung von Gesetzen etwa ist kein politisches Vetorecht. Personalentscheidungen unterliegen dem Arbeits- und Beamtenrecht und die jeweiligen parlamentarischen Entscheidungen müssen die Rechte der Abgeordneten und Fraktionen wahren und sind gerichtlich kontrollierbar.

Hebel Verfahrensmacht

Bereits die Einberufung des Landtags könnte der Landtagspräsident nutzen, um die anderen Fraktionen unter Druck zu setzen. Dabei entscheidet er nicht allein: Der Ältestenrat berät und beschließt über Terminplan und Tagesordnung, und das Plenum kann eigene Beschlüsse fassen. Zeit, Ort und Tagesordnung sind allen Abgeordneten möglichst frühzeitig mitzuteilen (§§ 10, 55 LTGO ST). Ein Viertel der Abgeordneten kann allerdings die unverzügliche Einberufung des Landtags verlangen. Die AfD erreicht diese Schwelle locker alleine. Ein parteiisch agierender Präsident könnte versuchen, seinen Spielraum bei der Terminierung solcher Sondersitzungen zugunsten seiner Fraktion zu nutzen.

Mit Hilfe ständiger Ad-hoc-Einberufungen könnte er darauf abzielen, für Mehrheitsverhältnisse im Parlament zu sorgen, die für die AfD günstig sind. Denn der Landtag ist beschlussfähig, sobald mehr als die Hälfte seiner gesetzlichen Mitglieder, also 42 Abgeordnete, anwesend ist. Für gewöhnliche Gesetzesbeschlüsse reicht die Mehrheit der abgegebenen Stimmen. Es würde also ausreichen, dass sechs Abgeordnete der anderen Fraktionen der Ad-hoc-Ladung nicht nachkommen können, und schon kann die AfD mit ihren 39 Stimmen Gesetze beschließen. Dieser Missbrauch des Präsidentenamtes könnte die Mitwirkungsrechte anderer Abgeordneter beeinträchtigen und der AfD eine reale Machtoption eröffnen. Auch hier gab es bereits einen ersten Vorgeschmack: Für den 14. Oktober wurde kurzfristig eine Sitzung des Landtags einberufen. Den Termin setzte das Präsidium laut der Abgeordneten Eva von Angern entgegen der vorherigen parlamentarischen Übung ohne Rücksprache mit allen Fraktionen fest.

Auch die Sitzungsleitung könnte der Landtagspräsident zur Gängelung nutzen, indem er parteiisch Ordnungsrufe verteilt oder Abgeordnete von der Sitzung ausschließt. Damit das nicht zu auffällig ist, kann er das vermeintliche Neutralitätsgebot nutzen, das gerade en vogue ist – so müsste er nur dem Beispiel von Julia Klöckner im Bundestag folgen. Abgeordnete befürchten außerdem, dass das Landtagspräsidium nicht einschreitet, wenn sie insbesondere von AfD-Abgeordneten niedergebrüllt werden. Ob Tobias Rausch als Landtagspräsident tatsächlich derart brachial vorgehen wird, wird sich erst noch zeigen. Allerdings lässt die konstituierende Sitzung 2024 in Thüringen dies nicht völlig unplausibel erscheinen.

Macht hinter den Kulissen

Aber ein Landtagspräsident kann nicht nur die Bühne des Parlaments für sich nutzen, er kann auch hinter den Kulissen tätig werden. Ein Ansatzpunkt wäre die Raumverteilung im Landtag und seinen Liegenschaften. Dabei entscheidet der Landtagspräsident nicht alleine, sondern der Ältestenrat wirkt mit; so entscheidet er etwa über die Sitzordnung im Plenarsaal (§ 10 Abs. 1 und 2 LTGO ST). Eine veränderte Sitzordnung allein behindert noch keine parlamentarische Arbeit. Ungünstige Arbeitsräume oder ein erschwerter Zugang zu Räumen könnten dagegen praktische Folgen haben. Auch symbolisch ließen sich solche Entscheidungen als Machtdemonstration einsetzen: Jetzt sind wir hier, wir sind stark und das werdet ihr spüren.

Weiter könnte es dann mit der Einstellung von neuem Personal gehen. In der Landtagsverwaltung arbeiten derzeit rund 130 Personen – sie kümmern sich um die Bibliothek, die Entschädigung der Abgeordneten, Drucksachen, Ausschüsse und vieles mehr. Ohne sie wäre der Landtag nicht arbeitsfähig. Es wäre für die AfD also durchaus interessant, dort „ihre Leute“, also solche, die der Partei politisch gewogen sind, zu platzieren. Bei Einstellungen darf allerdings nicht die Parteitreue den Ausschlag geben: Es gilt der Grundsatz der Bestenauslese (Art. 33 Abs. 2 GG) und einmal eingestellt, sind die Beschäftigten an Recht und Gesetz gebunden. Doch auch dieser Grundsatz ist auslegungsbedürftig und damit missbrauchsanfällig (vgl. Talg/Müller-Elmau, S. 147 ff.). Wie weit ein Präsident die Verwaltung personell verändern kann, hängt unter anderem von freien Stellen und geeigneten Bewerber*innen ab. Anders als in Thüringen ist der Landtagsdirektor in Sachsen-Anhalt kein politischer Beamter, sodass er nicht allein wegen fehlender politischer Übereinstimmung in den einstweiligen Ruhestand versetzt werden kann.

Auch ohne entsprechend gewilltes Personal könnte der Landtagspräsident versuchen, Abläufe gezielt zulasten anderer Fraktionen zu behindern. Dafür muss er den Betrieb gar nicht vollständig zum Erliegen bringen. Es genügt schon, ihn zu verzögern. Die Politik ist ein schnelllebiges Geschäft. Manche Dokumente und Informationen bringen nichts mehr, wenn eine Abgeordnete sie erst nach einer entscheidenden Debatte oder Abstimmung erhält. Wenn parlamentarische Mitarbeiter*innen plötzlich nicht mehr auf Fachdatenbanken zugreifen können – womöglich unter Hinweis auf eine angebliche IT-Störung –, dann können sie die Plenarrede ihrer Abgeordneten weniger gut oder gar nicht vorbereiten. Eine solche gezielte Benachteiligung wäre keine gewöhnliche Verwaltungspraxis, sondern ein Angriff auf die Arbeitsfähigkeit der betroffenen Fraktionen und ihrer Abgeordneten. Dass Rausch oder die AfD solche Eingriffe planen, ist nicht belegt. Das Szenario beschreibt einen möglichen Amtsmissbrauch.

Und es geht noch subtiler. Der Landtagspräsident kann auch darüber entscheiden, was für Kunst im Landtag zu sehen ist. Vielleicht säumen ja demnächst Heimat-Kitsch-Bilder die Flure des Magdeburger Landtags, die ein „gesundes Nationalgefühl“ vermitteln, das laut AfD ja „Grundlage […] jeder großen künstlerischen Leistung“ sei (Plenarprotokoll 8/66, S. 155). Anschauen könnten sich die Bilder dann diejenigen, die der Parlamentspräsident öffentlichkeitswirksam in den Landtag einlädt: Martin Sellner, Götz Kubitschek, das Who’s Who der Neuen Rechten. Solche Einladungen könnten einem politischen Milieu eine staatliche Bühne verschaffen, auf der es sich als selbstverständlicher Teil des öffentlichen Lebens inszeniert.

Autoritäres Mosaik

Vieles von dem, was ein Landtagspräsident machen könnte, ist Symbolpolitik. Anderes ist handfester, störender, obstruktiver. Er allein wird aber nicht dafür sorgen können, dass Sachsen-Anhalt ins Autoritäre kippt. Doch er kann dazu beitragen, indem er den Wind für die anderen Fraktionen rauer werden lässt, sein Repräsentationsamt parteipolitisch nutzt und anstelle des Landtags seine Partei und ihre Ideologie nach außen vertritt. Der Landtagspräsident kann so ein autoritäres Mosaik ergänzen, das sich aus vielen unterschiedlichen Maßnahmen zusammensetzt.

Ob sich diese Teile zu einem autoritären Ganzen zusammenfügen, hängt auch von den übrigen Fraktionen ab. Eine AfD-Minderheitsregierung bräuchte für ihre Gesetzesvorhaben wechselnde Mehrheiten. Besonders folgenreich wäre es, wenn CDU oder BSW auch Maßnahmen mittrügen, die parlamentarische Kontrolle schwächen oder die Opposition benachteiligen. Zugleich können andere Fraktionen, Beschäftigte der Verwaltung und Gerichte einem Missbrauch des Präsidentenamts entgegentreten. Das Drehen an bestimmten Stellschrauben im Landtag wäre damit ein Teil eines größeren Machtprojekts, dessen Erfolg keineswegs feststeht.